Un enclave aduanero es una parte del territorio de un Estado anfitrión donde, por tratado internacional, otro Estado tiene la facultad de aplicar sus propias leyes y procedimientos aduaneros para facilitar el comercio exterior.
El 70% de las exportaciones de Mendoza salen desde los puertos de Chile.
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En un artículo anterior en este medio (26.11.18) expresamos la necesidad de actualizar la "vieja idea" de la salida de la producción de Mendoza por el Pacífico y esbozamos una propuesta disruptiva sintetizada en la fórmula: "producto chileno con componente mendocino". Hablábamos allí de una especie de "producción de maquila" y que, para ello, era menester que la matriz productiva de la provincia se oriente o acople a la órbita económica de Chile.
Hoy la discusión sobre el cambio de matriz productiva de Mendoza se ha reavivado y adquirido nuevas orientaciones, abordando las nuevas tecnologías, la habilitación de la minería, el acuerdo EU-Mercosur, etc.
Nosotros volviendo en cierto sentido sobre aquella "vieja idea" proponemos como nuevo aporte, otra idea disruptiva: un enclave aduanero argentino en puertos de Chile. ¿Qué significa esto? Un enclave aduanero es una parte del territorio de un Estado anfitrión donde, por tratado internacional, otro Estado tiene la facultad de aplicar sus propias leyes y procedimientos aduaneros para facilitar el comercio exterior (enclave desde la perspectiva argentina y exclave desde la perspectiva de Chile).
No hablamos de figuras parecidas, como las simples facilidades de tránsito, arancelarias, zonas francas, etc. tal cual son las otorgadas a Bolivia en los puertos chilenos de Arica y Antofagasta y de Ilo y Matarani en Perú; hablamos de una "extensión del territorio aduanero argentino" en determinados puertos del Pacífico. Una ficción jurídica, por la cual el "territorio aduanero argentino", se yuxtapone en un determinado espacio físico, acotado y determinado, como un puerto, área de un puerto (o un muelle/s), donde Chile ejerce plenamente su soberanía política. Es una ficción de extraterritorialidad, pero no de soberanía política, sino del "territorio aduanero".
El ejemplo más cercano, aunque hay varios en el mundo, es el enclave aduanero boliviano en el puerto de Rosario, Argentina (exclave desde la perspectiva argentina), donde por convenio de 1969 y sus protocolos modificatorios, Bolivia aplica su legislación aduanera. Dentro de ese espacio, las mercaderías se consideran legalmente como si estuviera en territorio boliviano a efectos aduaneros. Las mismas no pagan aranceles de importación y se difiere el pago de impuestos internos, como el IVA (mientras no salgan de ese territorio aduanero especial) y tienen beneficios temporales para su depósito, se evita doble imposición, etc.
El proyecto tropieza con algunas dificultades, que no insalvables, en el plano jurídico constitucional. El principal es que Mendoza es un ente subnacional y no ente soberano, no puede celebrar tratados internacionales. Las provincias pueden celebrar "convenios internacionales" (art 124 Const. Nac.), que no afecten la política exterior y crédito de la Nación y se de conocimiento al Congreso Nacional. Los temas aduaneros son de competencia del Poder Ejecutivo Nacional (Aduana Nacional). No obstante, en materia aduanera, los arts. 4° y 16 de la ley 22415 (Código Aduanero Argentino) permiten esta ficción jurídica.
A su vez, la legislación de Chile establece la territorialidad aduanera absoluta; pero la jurisprudencia del más alto tribunal del país trasandino ha declarado que un tratado internacional puede prevalecer sobre una ley de Aduanas. Particularmente estableció que prevalecen los tratados internacionales celebrados en el marco de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) por sobre la legislación interna, es el caso, por ejemplo, del Acuerdo de Complementación Económica nro. 35 (ACE 35), que incluye protocolos específicos de facilitación aduanera e infraestructura, entre ambos países (pasos fronterizos integrados).
Entonces, la solución deberá ser un "tratado internacional" - strictu sensu - (art 75 inc. 24 Const.Nac.) entre Argentina y Chile, que bajo el "paraguas jurídico" de la ALADI, otorgue un "enclave del territorio aduanero argentino" en Chile, en un puerto/s, área de puerto (muelle/s), delegando la facultad en una agencia descentralizada y autárquica de la administración nacional argentina. Delegación que deberá ser, para que el proyecto tenga sentido, en la Provincia de Mendoza (por ej. Fundación ProMendoza), para la gestión técnica/operativa in situ de los puertos, por medio de funcionarios y establecimientos. Un modelo en tal sentido puede ser la Agencia de Servicios Portuarios de Bolivia- ASP-B en los puertos del Pacífico (opera también el puerto de Rosario en Argentina)
No pensamos en una concesión gratuita o a perpetuidad. Las clausulas del tratado internacional deberán establecer ventajas concretas para Chile, aunque el flujo comercial traerá en sí beneficios.
Un proyecto semejante, implica grandes desafíos logísticos, por demás conocidos en el proceso de integración binacional, y será oportuno pensar en transporte multimodal y uso de tecnología de punta, etc. Significará un esfuerzo financiero importante, que la provincia de Mendoza quizá no pueda solventar. Será menester entonces pensar en la Región de Cuyo como parte del proyecto.
La idea entronca también con el MERCOSUR, que tiende a convertirse en un "territorio aduanero único" (hoy es una Unión Aduanera imperfecta), entonces por extensión el bloque tendría acceso directo a puertos del Pacífico. Mendoza se beneficiará por ser la gestora directa de los enclaves aduaneros argentinos en los puertos y porque el tratado internacional deberá poner énfasis en la producción local y su conexión con el hub logístico de la provincia en Singapur.
Deberá ser una "doble vía" pensada para la exportación y/o importación de mercancías directamente desde los puertos del Pacífico e integrarse de la amplia red de acuerdos comerciales de Chile.
La empresa será un entramado más en la profunda y amplia cooperación entre Argentina y Chile, que encuentra su marco general en el Tratado de Maipú de Integración y Cooperación (2009) y hunde sus raíces en los lazos históricos entre Chile y Mendoza.
La propuesta, como debe entenderse correctamente, es simplemente en el marco de la integración y cooperación profunda entre nuestros países, para facilitar el comercio exterior, sin ningún atisbo o perspectiva nacionalista o reivindicativa. La preocupación principal será el desarrollo económico y bienestar, principalmente del pueblo mendocino, pero también del pueblo chileno.
* El autor es especialista en Relaciones Internacionales.