En efecto, los actores políticos/institucionales/administrativos que crearon y gestionaron el Estado Nacional y los sectores económicos, sociales y de poder de la región más dinámica que lo sustentaron, jugaron un rol desequilibrante, que consolidó una dinámica de concentración de los recursos, las decisiones y las capacidades de gestión en la instancia Nacional del Estado, en detrimento de los gobiernos locales, dando lugar a un Federalismo con menguadas capacidades político-administrativas de las Provincias, un paradójico “federalismo centralista”.
Esquema, que más allá de distanciarse de la constitución fue eficiente, manteniéndose no exento de conflictos por más un siglo. Fue útil ese “federalismo centralista” para administrar, los dos grandes modelos de desarrollo por los que transitó el país desde la formación del Estado hasta los 70’ del siglo XX, los llamados “primario exportador” y de “sustitución de importaciones” o de “capitalismo autónomo”. En el primero mediante importantes intervenciones del Estado Nacional dirigidas a expandir el mercado en el territorio y articular la economía y la sociedad con el mundo. En el segundo con la expansión de las intervenciones, esta vez destinadas a proteger y promover la economía local y a “desacoplarla” de la competencia internacional
En ambos casos se hizo mediante un importante despliegue de la Administración Central en todo el territorio, dando lugar a una relación asimétrica de esa instancia con los Poderes locales. Despliegue, que más allá de matices, consolidó a actores, asentados en el control del aparato estatal nacional, sobre los que conviene concentrarse. Entre los que destacan, las Fuerzas Armadas y los cuadros políticos, técnicos y profesionales encargados de la gestión de los Organismos Nacionales desplegados por el país, además de la presencia de algunos de esos actores como ejecutores de las Intervenciones Federales, y de las usurpaciones de las Administraciones Provinciales vía golpes de Estado.
En la etapa de sustitución de importaciones a aquellos se le sumaron otros, no estrictamente estatales, pero que contribuyeron a la concentración del poder. Entre los que se destacan, las Organizaciones Gremiales, bajo el modelo de sindicato único y la de los Empresarios “nacionales”, regulados y reconocidos por el Estado, ambos con estructuras jerárquicas y con valores y prácticas organizacionales “centralistas”.
Todos los actores, tanto los estrictamente estatales -Fuerzas Armadas, funcionarios y Personal Civil del Estado Nacional- como los “paraestatales” -Organizaciones Gremiales - y el Partido/Movimiento Justicialista que los expresó, estuvieron imbuidos en su despliegue de las mismas lógicas centralistas, disciplinarias y verticales.
Con el agotamiento del modelo de capitalismo autónomo, el “federalismo centralista” y sus principales actores entraron en crisis. Entre los más afectados estuvieron las Fuerzas Armadas, las que además de su rol en la intervención en la gestión estatal, se les sumó el fracaso en Malvinas y el desprestigio por su intervención en las violaciones a los Derechos Humanos. También las Organizaciones Gremiales de trabajadores y empresarios fueron alcanzadas, como consecuencia de los profundos cambios en la economía y en los procesos de trabajo, con sus impactos sobre la representación de empresarios y trabajadores, además de por su forma vertical de ejercer el poder. La misma suerte corrieron las burocracias nacionales con presencia en el territorio nacional, como resultado de las privatizaciones o la desaparición de organismos nacionales en los 90.
En paralelo, con la pérdida de influencia de los actores que contribuyeron al centralismo, asistimos a la aparición y/o fortalecimiento de nuevos actores, que están cambiando las relaciones interestatales. Estos, que emergen en el escenario del debilitamiento de los tradicionales, tienden a expresar, como una corporación más, las demandas a través de los gobiernos subnacionales, con independencia de las tradicionales –militar, sindical, empresarial, de los Partidos, etc.- sin responder, o respondiendo ambiguamente a disciplinas organizacionales o partidarias.
También contribuyeron con este proceso los cambios institucionales operados con la recuperación de funcionamiento de las instituciones de la república. Entre los que destacan la sanción de la ley de coparticipación federal en 1988, con el fortalecimiento financiero de las Provincias llamadas “periféricas” en detrimento de las de la de la región central y del Estado Nacional; la reforma Constitucional de l994, con la introducción de cambios sustanciales, entre los sobresalen la federalización del poder sobre los recursos naturales y la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires.
En cuanto a los actores políticos el más impactado fue el Partido/Movimiento Justicialista, el que por sus orígenes –liderazgo militar- composición –representación sectorial- y características y comportamientos organizacionales –verticalidad, disciplina, liderazgo centralizado, etc.- está sufriendo la emergencia de los nuevos actores locales.
Este sobrevuelo sobre las tendencias de los cambios, poniendo el acento en los actores político/institucionales/administrativos, haría suponer que estamos frente a condiciones favorables para la aparición de un nuevo federalismo, con vínculos más armónicos, equilibrados y colaborativos entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Locales, un “federalismo cooperativo”.
No obstante, más allá el agotamiento del viejo modelo de federalismo, de la consolidación de la democracia, de los cambios económicos y en los procesos de trabajo y de las modificaciones institucionales, las crisis operadas en el país desde 1983 que se manifestaban en estrangulamientos financieros, que daban lugar a endeudamientos y emisiones descontroladas, con un Estado Federal agobiado por las carencias financieras y asediado por las demandas de las instancias subnacionales, mostrarían un escenario poco propicio para un modelo sustentado en la colaboración responsable entre niveles gubernamentales,
Por el contrario, aparecen indicios de que no se marcha en la dirección de un Federalismo de Cooperación, sino que asistiríamos a la conformación de otro modelo, sustentado en la formación/consolidación de nuevos actores político/institucionales/administrativos locales y/o regionales, los que “apropiándose” de los aparatos estatales provinciales, se articulan con sus sociedades mediante relaciones de carácter patrimonial/corporativo/clientelar, para desde allí “negociar” con el Estado Nacional.
Las Provincias con reelecciones indefinidas serían la forma institucional extrema –grotesca- de manifestación de esas tendencias. Pero si observamos con detenimiento el mapa provincial vemos que salvo Mendoza y Santa Fe –que está en proceso de reforma-, todas han incorporado las reelecciones por uno o más periodos
Si bien es cierto que las relaciones patrimoniales/corporativas/clientelares permean a todos los niveles del Estado argentino, lo específico de las Provincias “periféricas”, está dado por la progresiva consolidación desde la recuperación de la democracia, de grupos de actores políticos, administrativos, sindicales, empresariales, portadores de potentes discursos localistas, sustentados en supuestas marginaciones por parte del “centralismo porteño”, que los sitúa ante las sociedades locales, como actores llamados a reparar los daños causados por ese centralismo.
Estructuras y actores que, articulando los intereses sectoriales locales, se envuelven en discursos tradicionales del federalismo, usan como arietes para la obtención de recursos de origen nacional, para luego asignarlos localmente del modo más discrecional posible, bajo lógicas “clientelares”.
Esas son las circunstancias actuales del federalismo. Un Estado Nacional debilitado fiscalmente, desarticulado, con bajas capacidades de gestión, con un conjunto de Estados Provinciales cooptados en su mayoría, por actores político/administrativos y por grupos de intereses sectoriales, que operan como “corporaciones locales”, con también pocas capacidades de gestión para producir en cantidad y calidad los bienes públicos que son de su responsabilidad –educación, salud, seguridad, etc.-, pero con suficiente poder político, institucional y consenso local como para “negociar” con la Nación recursos, para asignarlos entre los actores que conforman la trama corporativa-clientelar local, con la menor injerencia “externa”.
Complementariamente hay otros indicios de carácter político que apuntan en la misma dirección. Uno de ellos, tomado a modo de ejemplo, es la “provincialización” de los grandes partidos nacionales, que los lleva a “alejarse” del tronco nacional para priorizar su rol de articuladores y gestores de los intereses locales, augurando, como una tendencia por ahora, la trasformación del partido que predominó en la mayoría de las Provincias periféricas –el Justicialista- otrora orgulloso de su disciplina y verticalismo, en una federación de partidos provinciales, expresión y vehículo de las “corporaciones” y “clientelas” locales, solo unidos a su “tronco nacional” por los símbolos y rituales.
Pero, también hay algunos indicios en sentido contrario, como los fallos de la Corte Suprema en los casos de Formosa, Rio Negro, Santiago del Estero y San Juan, referidos a las reelecciones en las Provincias, reafirmando el modelo republicano. O algunos otros, resueltos o en trámite, que dan cuenta de las tensiones Nación/Provincias relacionadas con los recursos fiscales, que dependiendo las orientaciones que predominen, pueden ser útiles para pensar que se puede asistir a transformaciones del federalismo, que lleven a escenarios menos centralizados y de mayor articulación interestatal.
Los grupos de poder económicos, sindicales, culturales, etc. y los actores políticos/institucionales/administrativos locales que los expresan jugarán un rol relevante para delinear escenarios con nuevos modos de relación Estado/Sociedad en lo local y de relacionamiento entre Nación y Provincias en lo interestatal.
Por lo que, esquematizando al extremo el análisis, ante el agotamiento del “federalismo centralista” las alternativas estarían dadas entre un federalismo, que podríamos llamar “cooperativo” y otro “patrimonial/clientelar”. Uno, basado en relaciones equilibradas, con recursos y responsabilidades compartidos, con obtención y gestión de los mismos de manera transparentes, responsable y con controles cruzados entre las instancias gubernamentales, basado en vínculos Estado/ciudadanos respetuosos las instituciones republicanas, acompañadas por la profundización de las prácticas democráticas, propiciadora del crecimiento de una la ciudadanía local. Otro, sustentado básicamente en interacciones entre las corporaciones dominantes y el Estado o entre caudillos, familias y los grupos político/administrativos controlantes de los aparatos estatales locales y sus “clientes”, esto es un federalismo que tiende a sustituir –o dejar como cáscara formal- a las modalidades liberales/republicanas, reemplazándolas por otras, en las que se entrelazan en el Estado Provincial los partidos locales, las estructuras empresariales dependientes de él, los empleados públicos, sus organizaciones sindicales y los “movimientos sociales”. Todos actores que dependen de la asignación de recursos, de las regulaciones, de autorizaciones discrecionales o de la “venia” de cualquier instancia del Estado o del “caudillo” que lo controla.
En el escenario actual, lo que aparece solo como disputas por los recursos financieros, así como las invocaciones “folclóricas” federales contra el “centralismo porteño” están expresando movimientos y tendencias más profundas, que pueden estar poniendo en discusión -bajo ese ropaje-, nuestro sistema Republicano y Federal.
* El autor es abogado, Master en Administración Pública. Docente e Investigador en Universidades Nacionales y en México. Tiene numerosas trabajos y publicaciones sobre Estado, Administración y Descentralización. Consultor en Proyectos BID-BIRF. Ha sido funcionario nacional, de la Provincia de San Juan y del Banco Nación.
