DNU: alcance e Impacto en el Mercado Laboral

1. Contexto

El pasado 21 de diciembre se publicó en el Boletín Oficial el Decreto de Necesidad y Urgencia (DNU) 70/2023, que deroga y modifica una elevada cantidad de leyes. Desde el 29 de diciembre el Decreto estaría vigente. El Decreto involucra cambios sobre una elevada diversidad de temas, resultando uno de los más relevantes la legislación laboral. La presente nota analiza el alcance y posibles impactos de los principales cambios propuestos en la legislación laboral. El DNU modifica, al menos, 6 leyes que resultan pilares de la normativa laboral y también crea un nuevo régimen laboral.

Se modifican la Ley de Registro Laboral (Ley N° 24.013), Ley de Contrato de Trabajo (Ley N° 20.744), Ley de Régimen Laboral (Ley N° 25.877), Ley de Convenciones Colectivas de Trabajo (Ley N° 14.250), Ley de Asociaciones Sindicales (Ley N° 23.551), Ley de Reg. Trabajo Agrario (Ley N° 26.727), Ley de Régimen de Teletrabajo (Ley N° 27.555), y se crea el Régimen de Trabajadores Independientes (Art. 96).

2. Mercado Laboral Argentino: Punto de Partida

Es oportuno analizar los cambios propuestos en el contexto de las tendencias de largo plazo que experimenta el mercado laboral argentino, su estructura y las rigideces normativas respecto a otros países.

-Tendencias

En la última década el empleo privado registrado creció apenas la mitad del crecimiento poblacional (cayó la relación empleo privado en blanco / población). El dinamismo del mercado se sostuvo en base al aumento del empleo independiente (primordialmente monotributo), el empleo informal, el empleo público. Esto ocurrió aún en etapas de crecimiento en el PBI. En el sector privado, predominaron las formas flexibles de contratación que, en muchos casos, se asociaron a la baja productividad. La productividad del trabajo (que se relaciona directamente con el salario real) se encuentra en niveles mínimos históricos (igual que en 2002) y está decreciendo desde 2017. La legislación laboral que encuadra al sector privado registrado regula cada vez a una menor proporción de trabajadores.

-Estructura Actual del Mercado Laboral

Del total de ocupados, un 63% son asalariados en unidades productivas, un 29% son independientes (empleadores y cuentapropistas) y 8% son empleados domésticos en casas. Aproximadamente un 42% del total de ocupados son informales, con una tendencia creciente. Existe muy elevada incidencia de la informalidad en trabajadores en casas particulares (77%) y trabajadores por cuenta propia (68%); seguido de trabajadores asalariados (37%).

La informalidad toma un carácter dramático en la realidad laboral de los jóvenes. Casi 7 de cada 10 asalariados informales son jóvenes menores a 24 años; y casi 9 de cada 10 trabajadores independientes informales son jóvenes menores a 24 años. En el trabajo asalariado, las actividades más informales de la economía son Trabajo Doméstico (77%); Construcción (65%), Hoteles y Restaurantes (64%), Agro (46%). Comercio (40%). En el trabajo independiente, las actividades con mayor informalidad son Construcción (87%), Industria (77%), Hoteles y Restaurantes (67%) y Comercio (65%). Gran parte de los trabajadores informales están en micro unidades productivas. El 52% de los trabajadores asalariados se desempeñan en Micro empresas de menos de 5 ocupados. Dentro de este segmento ocupacional, casi el 70% son trabajadores informales. A su vez, casi el 60% de las unidades productivas que tienen hasta 5 ocupados son informales, es decir, son emprendimientos que no se han formalizado jurídicamente.

-Marco Normativo: Rigidez Laboral para Contratar y Despedir Trabajadores

Las modificaciones al marco normativo que promueve el DNU intentan, entre otros aspectos, reducir el grado de rigidez al momento de contratar y despedir trabajadores. Se partiría de una premisa: los costos de contratación y despido reducen la dinámica del mercado, el cual tiende a buscar regímenes alternativos como contratos temporarios (empleo independiente, empleo informal). La pregunta relevante es si Argentina posee una rigidez laboral elevada respecto a la región y respecto a, por ejemplo, países de la OCDE.

La respuesta es afirmativa según recientes trabajos del BID o la misma OCDE. Argentina es uno de los países con mayor costo no salarial promedio por trabajador de la región. Aparte de la seguridad social, esta situación se basa en la existencia de una elevada rigidez en los procedimientos de contratación (regímenes con período de prueba y aprendizaje, servicios tercerizados, uso de contratos temporales, etc.) y despido (costo de la indemnizaciones). Argentina presenta modalidades de contratación rígidas sumadas a elevada rigidez y costo en los procedimientos de despido. Más allá de otros factores (como la inestabilidad macroeconómica), la rigidez en la normativa laboral se encuentra relacionada con la elevada informalidad estructural y con el estancamiento en el crecimiento del empleo privado formal.

3. DNU – Principales Cambios Propuestos en la Normativa Laboral

Con la preocupante realidad del mercado de trabajo de fondo, el nuevo Gobierno pretende reducir las rigideces normativas con las siguientes medidas.

3.1 Régimen de Contratación

a. Aumento en Período de Prueba

Para contrato de trabajo por tiempo indeterminado, aumenta el período de prueba de 3 a 8 meses (no computable como período de servicio, antes sí lo era).

b. Contratación de Servicios

Facilita la contratación de obra y servicios (las excluye expresamente de la Ley de Contrato de Trabajo y de también de la presunción de existencia de relación de dependencia). Flexibiliza en el agro la contratación de bolsas de empleo temporario (antes estaban involucrados los sindicatos en estos servicios).

c. Licencia por Maternidad

Plazo total no cambia (90 días, 45 días antes y 45 días posterior), pero se reduce la licencia anterior al parto optativa de 30 a 10 días (antes era 30 días).

d. Régimen de Trabajador Independiente

Colaborador Podrá contar con hasta otros 5 trabajadores independientes para llevar adelante un emprendimiento productivo y podrá acogerse a un régimen especial unificado que al efecto reglamentará el Ejecutivo.

Esta relación permitiría que el trabajador independiente contrate hasta 5 trabajadores, en calidad de colaboradores / asociados, sin generar vínculo laboral. Se incluirá una cotización al Régimen Previsional, al Régimen Nacional de Obras Sociales y Sistema Nacional del Seguro de Salud y al Régimen de Riesgos del Trabajo, en las condiciones y requisitos que establezca la reglamentación.

Hasta el momento un trabajador independiente podía tener empleados pero bajo contratos por tiempo indeterminado.

e. Registración Laboral

Se simplifica el proceso de registración laboral. Apunta a la virtualidad y reducción de procedimientos.

Impactos

Esperados Facilitar contratación temporaria, en casos específicos y justificados es un sesgo hacia una menor rigidez compatible con la región y países de la OCDE. Ampliar el período de prueba de 3 a 9 meses parece correcto.

Es más similar al resto de los países de la región, y a cambios promovidos en los 90´. A su vez, flexibilizar la contratación de bolsas de empleo eventuales para actividades temporales/estacionales resulta necesario, especialmente para sectores como el Agro, en el cual muchas de estas actividades revisten elevados niveles de informalidad.

En Mendoza, por ejemplo, el 60% del empleo en el agro es informal. Será clave la inspección para evitar abusos. El régimen de trabajadores independientes y colaboradores será de gran impacto en el mercado. Sin embargo, jurídicamente podría plantearse la presencia de fraude laboral (ante la existencia de una relación laboral encubierta).

Existen interrogantes acerca de su viabilidad jurídica. Sin embargo, de prosperar, se advierte que generará importantes distorsiones y desincentivos al crecimiento (enanismo empresarial). Dependiendo de la reglamentación, este nuevo régimen podría generar una sustancial fragmentación. Muchas microempresas, que generan más de la mitad del empleo y son predominantemente informales, migrarán hacia este régimen y estarán bajo un nuevo marco normativo inestable, fácilmente modificable por otro DNU.

En caso que el DNU pierda vigencia, cambiarían totalmente las condiciones contractuales para las Microempresas que se aboquen al nuevo esquema. Por su alcance y modificaciones en las relaciones laborales de mediano y largo plazo, el régimen de trabajadores independientes colaboradores debería contar con mayor estabilidad y seguridad jurídica y plantearse en una Ley. A su vez, Resultaría más razonable discutir un régimen integral para el sector PYME tomando como referencia el marco propuesto. Es de esperar que estos cambios normativos introducidos generen fuertes incentivos a la contratación de grupos de trabajadores bajo contratos promovidos y flexibilizados, y se genere cierto grado de sustitución de stock entre asalariados permanentes y temporarios.

Durante los años noventa, en los cuales rigieron los regímenes de promoción similares, dos tercios del flujo neto de nuevos empleos urbanos se realizaron bajo modalidades temporarias.

3.2 Régimen de Despido

a. Conflictos laborales

Queda prohibido bloquear o tomar establecimientos, impedir u obstruir total o parcialmente el ingreso o egreso de personas y cosas al establecimiento. Con esto se agravan las sanciones a empleados que bloquean empresa (pasa a ser causal de despido).

b. Indemnizaciones

Se derogan leyes que establecen que las indemnizaciones se incrementen al doble (multas) cuando se trate de una relación laboral no registrada, o que no esté formalizada de modo deficiente (problemas de registración laboral, falta de entrega de certificado de trabajo, falta de pago, o no ingreso de retención a la seguridad social). Se modifica el cálculo de intereses por indemnizaciones (colocando un límite según IPC + 3%).

Se establece que no se incluirá el Sueldo Anual Complementario ni conceptos de pago semestral o anual para el cálculo de base. Esto equivale a reducir las indemnizaciones porque se elimina de la base de cálculo las sumas no remunerativas (teléfono celular, premios o los bonos anuales). Permite a las PYMES pagar la indemnización hasta en 12 cuotas.

c. Fondo de Despido

Los empleadores podrán optar por contratar un sistema privado de capitalización a su costo, a fin de solventar la indemnización prevista y/o la suma que libremente se pacte entre las partes para el supuesto de desvinculación. Ahora las empresas podrían planificar financieramente su propio régimen indemnizatorio. Será voluntario y debe acordarse por convenio colectivo, en acuerdo entre las partes empresarias y sindicales. El aporte al eventual fondo no podrá superar el 8% mensual y correrá a cuenta del empleador.

Se habilita entonces que la indemnización por despido se reemplace por fondos de cese laboral por vía de la negociación colectiva. Empezarían a convivir 2 tipos de regímenes.

Impactos Esperados

Simplificar la disolución contractual (menos costo de indemnización) y facilitar la registración impactará en mayores niveles de contratación. Cuanto más estricta resulta la legislación laboral, mayor participación se observa en regímenes alternativos como contratos temporarios, empleo independiente, e informal.

Los estudios empíricos muestran que los costos de despido actúan sobre la dinámica de los procesos de ajuste del mercado laboral, reduciendo tanto los flujos de ingreso como los de egreso al mercado de trabajo.

Contrariamente, flexibilizar la rigidez implica más contrataciones y más despidos. Surge una inquietud: en un contexto económico recesivo, e incierto en el sostenimiento temporal del DNU, ¿existirá en el corto plazo incentivos a mayores despidos y menores contrataciones (esperando estas últimas una ratificación del DNU)?. Por otro lado, resultaría correcto revisar la doble indemnización ya que la interpretación de la Justicia respecto a las irregularidades en la registración (que duplicaba la indemnización) resultaba arbitraria, y promovía la industria del juicio.

Sin embargo, no parecería correcto eliminar totalmente las multas. No se debería pagar la misma indemnización a un trabajador correctamente registrado que a uno deficientemente registrado. Esto elimina incentivos a la formalidad y generará conflictos judiciales (la justicia posiblemente restituiría las multas). Lo razonable sería colocar topes a las multas (por ejemplo, hasta un porcentaje de la indemnización).

Por otro lado, la reducción de la base salarial de cálculo indemnizatorio (dejando afuera el SAC y conceptos de pago semestral y/o anual) podrían resultar inadecuadas cuando estos conceptos sean normales y habituales componentes salariales. Este aspecto también generaría conflictos judiciales. El sistema de fondo de cese laboral al estilo de la construcción resultaría correcto y adecuado. Se plantea como voluntario.

Existen proyectos de Ley similares. Finalmente, en el caso de PYMES, pagar indemnización en 12 cuotas parece desmedido, promovería aún más despidos y migraciones hacia el régimen de colaboradores independientes. Resultaría razonable atenuar este impacto, reducir el número de cuotas y que las cuotas no puedan ser menores al salario mensual.

3.3 Actividad Sindical

a. Huelga en Servicios esenciales.

Se determina que para servicios esenciales (como salud, transporte, servicios aduaneros y educativos, entre otros) los conflictos sindicales deben garantizar una cobertura del 75% ante huelgas. En el caso de las actividades o servicios de importancia trascendental se debe garantizar cobertura del 50% (ejemplo: producción de medicamentos, radio y TV, producción de bienes para la construcción, producción de alimentos, bancos, hoteles, gastronomía). Previamente, los servicios esenciales debían garantizar una prestación mínima sin establecer un porcentaje definido.

b. Aporte Sindical

Se le otorga el derecho al empleado no afiliado a un sindicato a realizar el aporte solidario al sindicato luego de expresar su consentimiento formal a la empresa para que actué como agente de retención. Hasta el momento el aporte de no afiliados era automático, la empresa actuaba como agente de retención. Ahora las empresas no están más obligadas a ser agentes de retención de la cuota sindical de sus empleados.

c. Ultraactividad de los Convenios Colectivos de Trabajo(CCT)

La ultraactividad implica que todos los CCT tienen un tiempo de duración y si no hay nuevos convenios, se mantiene el actual. Se elimina la ultraactividad de los convenios laborales solo en las cláusulas de obligatoriedad (aportes y beneficios especiales) y no en las normativas (condiciones de trabajo mínimas).

Impactos Esperados

Se reduce el derecho a huelga y limita las medidas de acción sindical.

Se despiertan el interrogante acerca de la posible vulnerabilidad de acuerdos internacionales con la OIT que otorgan derecho a huelga. Durante el último año, un el 15% de asalariados registrados tuvo algún conflicto laboral en el establecimiento en el que desarrolla sus tareas. En el 54% de los conflictos se adoptaron huelgas y casi en el 10% de los conflictos existió bloqueo de acceso al establecimiento (hoy causal de despido).

El aporte sindical posee una caída muy sensible en los ingresos de sindicatos. En Argentina el 37% de los trabajadores realizan aporte sindical (en la actividad Industrial 49%; Enseñanza 44%; Hoteles y Restaurantes 39%; Construcción 37%; Salud 35%; Bancos 35%; Administración Pública 34%; Comercio 29%; Actividades Primarias 28%). En algunos casos el aporte sindical representa hasta la mitad de los ingresos de los Sindicatos.

En Brasil, una reforma laboral de características similares (2017) provocó caídas a mínimos históricos en los ingresos de Sindicatos (en algunos gremios los ingresos por cuota sindical cayeron 80% luego de 2 años implementada la reforma). La Ultraactividad genera incentivos a dilatar la renegociación de condiciones laborales. Si se quiere modernizar los marcos de acuerdos colectivos puede ser razonable el planteo realizado en el DNU. Posiblemente el espíritu final de los cambios en las Negociaciones Colectivas (NC) sea promover acuerdos a nivel firma, como en los años noventa, con el fin de adaptar salarios a productividad.

Vale recordar que entre 1991 y 1994, el 65 por ciento de los convenios y acuerdos eran a nivel de rama o actividad; y entre 1995 y 1999 sólo el 22 por ciento de los convenios y acuerdos eran a nivel de rama o actividad. Durante esta década se avanzó en limitar los ajustes salariales de convenios colectivos a la verificación de aumentos efectivos en la productividad. Se pensó que al incorporar negociaciones salariales basadas en métodos de medición de productividad se favorecería la descentralización en la negociación colectiva.

Esta iniciativa tuvo pocos avances prácticos.

Reflexiones Finales

Las modificaciones planteadas, en el fondo, apuntan a una necesaria convergencia hacia niveles de rigidez compatibles con estándares internacionales. A su vez, facilita la adecuación y modernización de los Convenios Colectivos de Trabajo a los tiempos y desafíos que corren en el mercado laboral.

Sin embargo, existen inquietudes acerca de la sustentabilidad jurídica de algunas reformas planteadas. Ello exigirá posiblemente revisar ciertas medidas del DNU, e intentar generar mayor certidumbre jurídica plasmando algunos de los cambios propuestos en una Ley.

Finalmente, la propuesta deja pasar una gran oportunidad para modificar el sistema de aportes y contribuciones patronales, que resulta uno de los elementos más distorsivos que atenta contra la formalidad, e impacta sobre los trabajadores de menores ingresos. Una manera efectiva, y de elevado impacto, de tratar este problema es replicar la figura de “Mínimo no Imponible para el pago de contribuciones patronales” estipulada en la reforma de 2017, que posteriormente fue perdiendo relevancia. Recientemente existieron proyectos de Ley presentados en el Congreso para retomar esta iniciativa de sustancial impacto.